Communication communale et pluralisme : ce que dit la loi
Article 2 du dossier Communication et éthique démocratique. L’article 1 — « Quand la commune communique, qui parle vraiment ? » — pose le constat. Celui-ci expose le cadre juridique applicable en Wallonie.
Une commune a-t-elle le droit de tout publier sur ses canaux officiels ? Non. La législation wallonne encadre précisément la communication communale, et impose un principe fondamental : le pluralisme. Ce cadre est, depuis 2024, étendu aux réseaux sociaux. Pour comprendre pourquoi certaines publications posent question, il faut d’abord savoir ce que la loi prévoit.
Le principe constitutionnel : la neutralité du service public
La communication communale ne tombe pas du ciel : elle est encadrée par des principes anciens et structurants du droit administratif belge.
Premier principe : la neutralité du service public. Un agent communal est payé par l’ensemble des contribuables — habitants de toutes opinions, de toutes appartenances politiques, de toutes convictions. Ses missions, financées sur deniers publics, doivent servir tous ces contribuables sans distinction. Ce principe constitutionnel s’applique à l’ensemble des actes de l’administration, y compris ses communications.
Deuxième principe : la spécialité budgétaire. Les crédits communaux sont votés par le conseil communal pour des destinations précises. Le budget communication d’une commune est destiné à informer les habitants — pas à valoriser politiquement l’équipe en place. La loi communale et le Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD) en font une règle absolue : un poste budgétaire ne peut servir qu’à ce pour quoi il a été voté.
Troisième principe : le pluralisme démocratique. Ce principe a été progressivement formalisé dans la législation wallonne. Il impose qu’aucun groupe politique ne dispose d’avantages disproportionnés en matière d’accès à l’expression publique communale.
Ces trois principes constituent le socle. Ce qui suit en découle.
L’article L3221-3 du CDLD : le texte central
Le Code de la démocratie locale et de la décentralisation, qui régit le fonctionnement des communes wallonnes, comporte un article dédié spécifiquement à la communication communale : l’article L3221-3.
Son paragraphe 1er pose le cadre général :
« Un bulletin d’information communal ou provincial, destiné à diffuser des informations d’intérêt local ou provincial, peut être édité à l’initiative du conseil communal ou provincial. »
Le bulletin communal — comme, par extension, tous les canaux de communication officiels de la commune — a pour but de diffuser des informations d’intérêt local. Pas des messages partisans, pas des projets de groupes politiques, pas de la mise en scène d’une équipe au pouvoir : des informations d’intérêt local.
Le paragraphe 2 est encore plus précis. Il introduit le principe du pluralisme :
« Outre les communications des membres du collège communal ou provincial dans l’exercice de leurs fonctions, si un groupe politique a accès aux colonnes du bulletin d’information communal ou provincial, à l’exclusion du ou des groupe(s) politique(s) qui ne respecterai(en)t pas les principes démocratiques […], chaque groupe politique démocratique y a également accès dans la même proportion. »
Traduction concrète : le texte pose deux catégories de communications acceptables :
- Les communications du collège dans l’exercice de ses fonctions — c’est-à-dire les communications institutionnelles, neutres, informatives, qui rendent compte de l’activité administrative de la commune.
- Les communications des groupes politiques, à condition que tous les groupes politiques démocratiques y aient un accès équivalent — dans la même proportion.
Une publication qui mélange les deux — qui se présente comme une communication institutionnelle mais qui est en réalité l’expression d’un groupe politique — ne respecte ni l’une ni l’autre catégorie. Elle viole le principe.
Le décret du 28 mars 2024 : l’extension aux réseaux sociaux
L’article L3221-3 a longtemps concerné les seuls bulletins communaux imprimés. Mais en mars 2024, le législateur wallon a tiré les conséquences de l’évolution numérique.
Le décret du 28 mars 2024 a ajouté à l’article L3221-3 §2 un nouvel alinéa :
« Si un groupe politique a accès, pour publication, à la page officielle de la commune ou de la province sur les réseaux sociaux, chaque groupe politique démocratique y a également accès dans la même proportion. Cet accès est déterminé selon des modalités et des conditions fixées dans le règlement d’ordre intérieur du conseil communal ou provincial. »
Cet ajout est récent — il a un peu plus d’un an. Il signifie trois choses :
- Les pages Facebook officielles des communes (et autres réseaux sociaux institutionnels) sont désormais explicitement soumises au même régime que les bulletins imprimés ;
- Si l’un de ces canaux est utilisé pour relayer des messages d’un groupe politique, tous les groupes démocratiques y ont droit dans la même proportion ;
- Les modalités pratiques de ce pluralisme — qui publie, dans quel espace, selon quelle procédure — doivent être fixées dans le règlement d’ordre intérieur (ROI) du conseil communal.
Ce dernier point est crucial : le législateur wallon ne se contente pas d’énoncer un principe, il impose son opérationnalisation dans le ROI de chaque commune. C’est sur ce point précis que la situation à Beauvechain pose question — nous y reviendrons dans l’article 4 de ce dossier.
Le périmètre du cabinet de la bourgmestre
Une question voisine, mais distincte, concerne le cabinet de la bourgmestre. À Beauvechain, comme dans d’autres communes wallonnes, un règlement adopté en 2024 prévoit un cabinet de bourgmestre composé d’un collaborateur à mi-temps. Ses missions, telles que définies dans le règlement, incluent notamment « la communication et le secrétariat de la Bourgmestre ».
Cette formulation appelle quelques précisions juridiques.
Le cabinet est juridiquement admis. L’article L1123-5 §3 du CDLD admet — à travers les missions dont le bourgmestre empêché est privé — qu’un bourgmestre en fonction puisse disposer d’un cabinet. Sur ce point, rien d’illégal.
Mais le périmètre du cabinet est strictement délimité. Le même article du CDLD distingue clairement, dans deux items séparés, « assurer la communication officielle de la commune » (item 6°) et « disposer d’un cabinet » (item 8°). Le législateur traite ces deux fonctions comme deux choses distinctes. La communication officielle de la commune n’est pas une mission du cabinet : elle relève de la fonction publique communale sous l’autorité du collège et de la Directrice générale.
Trois lignes de partage sont donc à respecter :
- La communication officielle de la commune (site beauvechain.be, page Facebook Commune de Beauvechain, bulletin communal) → relève de l’administration communale, encadrée par les principes de neutralité et de pluralisme du CDLD.
- La communication de la bourgmestre en tant que mandataire (correspondance, agenda institutionnel, prises de parole en sa qualité d’élue) → peut légitimement relever du cabinet, sur les moyens propres au cabinet.
- La communication du groupe politique auquel la bourgmestre appartient (animation du parti, mobilisation des sympathisants, campagne, communication partisane) → relève du groupe politique, structure privée, sur ses moyens propres — pas sur des moyens publics.
La confusion entre ces trois registres pose une question budgétaire majeure : un agent communal, payé sur deniers publics, ne peut pas légitimement consacrer son temps à la communication du parti politique de la bourgmestre. Le principe de spécialité budgétaire s’y oppose.
La jurisprudence : Theux et la Commission du Pacte culturel
Ces principes ne sont pas seulement théoriques. Ils ont donné lieu à des décisions concrètes.
Le cas de Theux (2019). En février 2019, le bulletin communal de Theux a publié une « Déclaration de politique communale générale » sous la signature du groupe majoritaire IFR–PS+. Le groupe d’opposition a alors demandé à publier sa propre déclaration de politique générale, dans les mêmes colonnes du bulletin, en se basant sur l’article L3221-3 §2 du CDLD. Le collège a refusé. Saisie, la tutelle régionale wallonne a confirmé le principe : dès lors qu’une publication peut être identifiée à un groupe politique (même sans signature explicite, si son contenu est manifestement l’expression d’un parti), elle ouvre le droit aux autres groupes d’accéder au même canal dans la même proportion. « Il n’appartient pas à l’autorité de tutelle d’interpréter le CDLD, mais de l’appliquer », a précisé la réponse ministérielle.
La Commission nationale permanente du Pacte culturel. Il existe en Belgique une commission fédérale chargée de veiller au pluralisme dans la communication publique : la CNPPC. C’est précisément pour répondre aux exigences de la jurisprudence de cette Commission que le législateur wallon a inscrit le principe de pluralisme à l’article L3221-3 du CDLD. La CNPPC peut être saisie par tout groupe politique qui estime ne pas avoir un accès équivalent à un canal de communication publique.
Les éclairages parlementaires. Le ministre wallon des Pouvoirs locaux a précisé, en réponse à une question parlementaire, l’objet précis du bulletin communal : « Le bulletin d’information n’est cependant pas destiné à l’expression d’opinions politiques. Il doit servir à diffuser des informations culturelles, des informations relatives à l’actualité de la commune ou de la province, ou relatives aux services administratifs. » Et le ministre cite explicitement : « résumés des conseils et collèges communaux », « textes normatifs importants présentés avec un résumé vulgarisé », « condensé lisible des budgets et des comptes », « annonce de travaux publics ».
Le standard légal attendu est donc clair : sur les canaux de la commune, on attend de l’information administrative, culturelle et de service, pas de la valorisation politique.
Les recours possibles en cas de manquement
Le respect de ces règles n’est pas laissé au seul bon vouloir des autorités communales. Le droit wallon prévoit plusieurs voies de recours, accessibles à tout groupe politique démocratique — et parfois même à tout habitant.
La tutelle régionale wallonne exerce un contrôle de légalité et d’intérêt général sur les actes communaux. Le Gouvernement wallon peut, dans certains délais, annuler tout acte communal qui violerait la loi ou « blesserait l’intérêt général ». Une publication systématiquement déséquilibrée sur les canaux communaux peut être contestée par cette voie.
La Commission nationale permanente du Pacte culturel peut être saisie pour rupture du pluralisme dans la communication publique. Elle examine la situation et formule des avis qui font autorité.
Le Conseil d’État peut être saisi en recours d’annulation contre tout acte administratif individuel (par exemple, le refus d’un collège d’accorder à un groupe politique l’accès à un canal communal dans les mêmes conditions qu’un autre groupe).
Les questions parlementaires wallonnes permettent à un député de saisir le Ministre des Pouvoirs locaux d’un cas concret, et d’obtenir une position publique de l’autorité de tutelle.
Enfin — et c’est peut-être la voie la plus accessible — le conseil communal lui-même peut être saisi de la question. Un conseiller communal peut demander l’inscription à l’ordre du jour d’un point relatif aux modalités de la communication communale. Cette voie est ouverte à tout groupe politique présent au conseil.
Synthèse — Ce qu’il faut retenir
La législation wallonne encadre précisément la communication communale autour de trois grands principes :
- Neutralité du service public — un agent communal est au service de tous les habitants, pas d’une fraction politique.
- Spécialité budgétaire — les crédits votés pour la communication communale servent à informer, pas à valoriser politiquement.
- Pluralisme démocratique — si un groupe politique accède à un canal communal, tous les groupes démocratiques y ont accès dans la même proportion.
Le texte central est l’article L3221-3 du CDLD, étendu en 2024 aux pages officielles sur les réseaux sociaux. Il impose que les modalités du pluralisme soient fixées dans le règlement d’ordre intérieur de chaque commune.
Pour distinguer concrètement une information neutre d’une communication politique, il existe des critères opérationnels — fondés sur la jurisprudence et la pratique des commissions de contrôle. C’est l’objet du prochain article de ce dossier.
Lire la suite du dossier : Article 3 — Information ou communication politique : douze critères pour reconnaître la différence.
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